Los desafíos para el ejercicio de la libertad de expresión en México están vinculados principalmente a dos factores estructurales y complejos: la crisis de seguridad que afecta gravemente a los derechos humanos en diversas regiones del país y la transición, aún inconclusa, de formas de gobierno autoritarias a un sistema democrático de derecho que garantice el control social de los distintos niveles de gobierno, a través del estado de derecho, la libertad de expresión y de la prensa, así como la participación ciudadana. Estos dos asuntos estructurales, por supuesto de compleja resolución, aparecen de forma reiterada durante la última década como fuente de amenazas y restricciones para el ejercicio de las libertades en el país.

No obstante lo preocupante que puede parecer este primer diagnóstico, hay que reconocer que los y las mexicanas también han dado pasos sustantivos en las últimas dos décadas al exigir y conseguir avances normativos y la ampliación de las instituciones que protegen las libertades fundamentales. Al tiempo de ocuparnos de los problemas, también es necesario destacar el extraordinario papel de la sociedad civil, la academia y también de actores judiciales y políticos, que han empujado para conseguir reformas institucionales, cambios legislativos y decisiones judiciales que permitieron avances notorios en materia de acceso a la información pública, despenalización de los delitos que criminalizan expresiones sobre asuntos de interés público, la reforma del sector de medios audiovisuales y la búsqueda de mayor transparencia en la relación entre el Estado y los medios de comunicación, esto último algo que se logró parcialmente. En general estos cambios se encuentran en línea con los estándares del sistema interamericano, por lo tanto México tiene por delante varios desafíos, pero no comienza de cero.

Consolidar los avances en las instituciones que garantizan el ejercicio de las libertades fundamentales es, a la vez, un imperativo y un desafío que enfrenta México en esta etapa, marcada por una rotación democrática de los partidos en el gobierno y las demandas de la ciudadanía por un mejor funcionamiento de las instituciones de acceso a la justicia frente a la crisis de derechos humanos y la impunidad. Como veremos en un apartado específico, también es indispensable fortalecer los mecanismos de protección de periodistas y la lucha contra la impunidad de los crímenes deliberados contra periodistas y comunicadores.

Durante sus dos décadas de existencia, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha puesto especial atención a la situación de la libertad de expresión en México. En mi actual calidad de Relator Especial efectué una visita oficial al país entre el 27 de noviembre y el 4 de diciembre de 2017, llevada a cabo conjuntamente con el Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión de Naciones Unidas, David Kaye. Esta misión oficial se apoyó en otra visita conjunta realizada en el año 2010 por los entonces relatores Frank La Rue (Naciones Unidas) y Catalina Botero (CIDH). Además de los diagnósticos y conclusiones que estas dos visitas arrojaron, también se incluyeron recomendaciones que fueron oficialmente aceptadas por el Estado y forman parte de los respectivos informes. Todo lo cual es un programa de metas para encarar el futuro.

Violencia, impunidad y libertad de expresión

En el informe final de la última visita en diciembre 2017 los relatores prestamos especial atención a la situación de violencia contra la prensa y concluimos lo siguiente: “México atraviesa una profunda crisis de seguridad que afecta gravemente los derechos humanos de su población. Uno de los aspectos centrales de la crisis es el debilitamiento del Estado de derecho y la gobernabilidad a nivel local que se ha extendido en el país, que facilita y, al mismo tiempo, se ve exacerbada por homicidios, desapariciones y torturas. Aunque el padecimiento es extendido, a menudo los hechos de violencia se han dirigido a quienes son más indispensables para dar a conocer la situación de conflicto e inseguridad, corrupción y criminalidad: los periodistas. Se trata de violencia que busca sofocar el debate público y la participación cívica, que constituye un ataque general a la esencia de la vida democrática en México a nivel local, estatal y nacional”.¹

Son por demás elocuentes los reiterados testimonios recibidos sobre asesinatos y desapariciones, ataques físicos y psicológicos contra medios de comunicación y otras formas de injerencia que tienen como propósito dañar no sólo a periodistas individuales sino además el derecho del público a saber. Los periodistas y el periodismo han sido el objetivo del crimen organizado y funcionarios que buscan impunidad para perpetrar sus planes criminales; esta situación le ha costado la vida a casi un centenar de periodistas desde 2010, mientras doce comunicadores permanecen desaparecidos y se cuentan por decenas cada año las tentativas de homicidios y otros ataques contra los medios de comunicación.

Estas elevadas y dolorosas cifras representan una enorme pérdida para el periodismo y la democracia mexicana. El saldo es aún más preocupante si se tiene en cuenta que más del 95% de estos abominables crímenes permanecen impunes, sin que hayan sido identificados ni castigados sus responsables. Incluso hoy, esta tenaza conformada por la violencia y la impunidad, constituye la amenaza más directa y significativa a la libertad de expresión en México.

Aún reconociendo que toda “evaluación imparcial de la situación debe partir del reconocimiento de que abordar este tipo de violencia no es algo sencillo”, llegamos a una conclusión dolorosa: “La delincuencia organizada se ha infiltrado en la vida pública del país, sobre todo a nivel de los estados y los municipios, conforme lo transmitieron decenas de funcionarios gubernamentales, periodistas y organizaciones no gubernamentales. Además del uso de la violencia en todas sus formas, actores delictivos y autoridades públicas intentan cooptar a periodistas para sus propios fines y coaccionarlos para que difundan información que favorezca a las organizaciones delictivas o perjudique a sus opositores”.²

“Algunas regiones del país son ‘zonas silenciadas’, es decir, áreas sumamente peligrosas para el ejercicio de la libertad de expresión, donde los periodistas no sólo se ven limitados en cuanto a lo que pueden publicar, sino además obligados a difundir mensajes de dichas organizaciones delictivas”, añade el documento de las Relatorías de Libertad de Expresión.³

Para tener algún éxito frente a este enorme reto, las soluciones tienen que ser integrales y provenir del Estado y, en la medida de lo posible, de lo que aportan la sociedad civil y los propios medios de comunicación. Es necesario abordar el problema en tres dimensiones: prevenir la violencia contra las y los periodistas, proteger a aquellos comunicadores que enfrentan un riesgo cierto de sufrir violencia, y mejorar radicalmente la procuración de justicia frente a los atentados a la vida, la integridad y la libertad de expresión de los comunicadores. La prevención y protección son elementos muy importantes, pero serán insuficientes en tanto la impunidad de estos crímenes siga siendo la regla. El costo para los perpetradores intelectuales de la violencia contra la prensa parece ser marginal en México; por ello, hay que profundizar el compromiso de los poderes públicos con la Fiscalía Especializada (FEADLE), si realmente se quiere que la eliminación de periodistas como método para silenciar no continúe prevaleciendo.

El informe final de la visita al que me referí contiene algunas recomendaciones muy precisas al respecto de este desafío. En materia de prevención, la capacitación de periodistas en seguridad y medidas de autoprotección y el monitoreo constante de las estadísticas y zonas de mayor riesgo son elementos clave. Las autoridades también pueden adoptar una actitud preventiva, lo que no tiene mayor costo y envía una señal poderosa: esto supone reconocer desde las más altas esferas del Estado la legitimidad y el valor del trabajo de los periodistas, y repudiar en todo momento los delitos perpetrados contra ellos. Este es un elemento narrativo nada menor, dado que el señalamiento y descrédito desde el gobierno a la prensa envía una señal a los agresores y aumenta el riesgo de los periodistas, más aún en un país donde las amenazas para los comunicadores son evidentes. También los medios de comunicación deben hacer lo suyo en materia de prevención y mejora de las condiciones materiales para sus corresponsales en regiones peligrosas.

En materia de protección, México dio un paso significativo al establecer un mecanismo especial de protección a nivel federal. Los relatores sobre libertad de expresión consideramos una prioridad continuar fortaleciendo el Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas y asegurar la efectiva aplicación de sus decisiones y las medidas de protección que se dispongan para proteger a aquellos periodistas que están frente a un riesgo cierto de sufrir un ataque. Es una obligación imperiosa del Estado y una decisión política dotar al mecanismo de protección federal de los recursos humanos y materiales necesarios para desempeñar su mandato.

También es evidente que persiste un déficit mayor en la protección de periodistas a nivel de las entidades federativas, debido a la inexistencia de mecanismos de protección en algunos estados de la Federación o la falta de confianza de los periodistas en las autoridades estatales. De este modo, para muchos profesionales, el mecanismo federal se convierte en la única opción de protección efectiva. En este sentido, puede ser necesario adoptar reformas legales para asegurar una cooperación y coordinación efectiva entre el nivel federal y las entidades federativas, a fin de proteger a periodistas y defensores de derechos humanos a nivel local. Mientras tanto, todas las entidades federativas deberían contar con unidades que coordinen e implementen de manera enérgica las medidas de protección destinadas a periodistas y defensores de derechos humanos establecidas a nivel federal. A fin de asegurar una implementación adecuada de las medidas de protección, se deberían establecer sanciones administrativas para los funcionarios que se desentiendan de sus obligaciones.

En lo que se refiere al combate a la impunidad de los crímenes contra periodistas, aún queda mucho camino por recorrer. Pese a la creación de una fiscalía especializada para perseguir los crímenes contra la libertad de expresión (FEADLE), ésta no obtuvo los resultados esperados durante sus primeros cinco o seis años de existencia, y recién en los últimos dos años parece haber encontrado un mayor compromiso de las autoridades y el fiscal a cargo. En este tema, como Relatores de libertad de expresión recomendamos una serie de medidas significativas y sostenibles para fortalecer la capacidad de la FEADLE, entre las que destacamos:

1. Aumentar el financiamiento de la FEADLE y asegurar que sus rubros presupuestarios se asignen de conformidad con su obligación principal de investigar violaciones a la libertad de expresión. En particular, esto debería implicar un aumento sustancial en la cantidad de investigadores y personal policial dentro de su competencia.

2. Adoptar un protocolo donde se expongan los principios y las obligaciones legales de quienes están a cargo de investigar delitos contra la libertad de expresión y se establezca un estándar común sobre cómo impulsar una investigación oportuna, diligente, independiente y transparente de estos casos, congruente con los estándares internacionales de derechos humanos y las mejores prácticas, en consulta con la sociedad civil.

3. Establecer criterios claros, objetivos y transparentes con respecto a la facultad de la FEADLE de llevar a cabo investigaciones de delitos contra periodistas que no se encuadren en su “jurisdicción original”, a fin de evitar que se frustren las investigaciones penales con demoras irrazonables y confusiones en cuanto a jurisdicción.

La relación entre el gobierno y la prensa

Además de la situación de violencia e impunidad antes expuesta, la situación de la libertad de expresión en México no excluye la consideración de otros factores, pues hay un contexto más amplio en el cual persisten serios obstáculos a la libertad de prensa y de expresión.

Aunque como mencionamos al principio los cambios normativos y algunas instituciones se han visto fortalecidas en las últimas dos décadas, esa transición no ha eliminado las prácticas intimidatorias y restrictivas propias del pasado autoritario tanto desde el gobierno federal como de algunos gobiernos estatales hacia la prensa independiente. Al finalizar la visita junto al Relator de Naciones Unidas, recibimos denuncias de que el gobierno mantenía las expectativas de una adecuada cobertura a cambio de la asignación de publicidad oficial a los medios; encontramos casos de despidos de periodistas por parte de medios de comunicación, cuando las autoridades lo exigen ante una cobertura crítica; y la necesidad de incrementar el pluralismo editorial del sistema de medios.

El ejemplo de la publicidad oficial es elocuente en este sentido. Las sumas invertidas tanto por el gobierno federal como por los estatales en publicidad oficial en los medios privados es enorme y las organizaciones de la sociedad civil han documentado que la asignación de estos recursos tiende a favorecer a aquellos medios que se muestran dóciles o hacen coberturas favorables al gobierno. Una propuesta de ley para regular la publicidad oficial se presentó en el Congreso en marzo de 2018 en seguimiento a una sentencia emblemática de la Corte Suprema que estableció la omisión del Legislativo respecto al mandato de la Constitución, al no regular de manera objetiva la asignación de publicidad oficial. En un proceso acelerado, el Senado aprobó la legislación propuesta por el Poder Ejecutivo, que el Presidente convirtió en ley el 11 de mayo de 2018.

Sin embargo, los Relatores Especiales manifestamos nuestra preocupación respecto a la nueva legislación por no cumplir con los principios básicos ni con las recomendaciones de organismos internacionales. En particular, la ley no estableció normas claras sobre los objetivos, criterios y procedimientos de asignación de la pauta y mecanismos de supervisión, dejando aún en vigencia un amplio margen de discreción y abuso de las autoridades. El informe de la CIDH Principios Rectores de la Regulación de la Publicidad Oficial y la Libertad de Expresión (2012) señala que el establecimiento de normas específicas, claras y precisas es esencial para evitar el abuso y el gasto excesivo.⁴ Los Relatores Especiales instaron al Gobierno de México a modificar la legislación, de acuerdo con estos principios y mejores prácticas.

En este cuadro de restricciones y amenazas también hay que incluir los ejemplos –recientemente documentados– de la vigilancia digital de periodistas y defensores de derechos humanos, entre otros, lo que parece ser a la vez un vestigio de las estrategias del pasado y una muestra de los desafíos que enfrentan los periodistas en la era digital. Las denuncias de organismos especializados por la infección de dispositivos (teléfonos y computadoras) con software malicioso de vigilancia, tanto de periodistas como de defensores de derechos humanos, parece ser la punta de un iceberg aún no revelado en su totalidad.

Para empezar, la propia PGR habría adquirido este software, por lo que se requiere una investigación independiente sobre la adquisición y el uso de malware (incluido Pegasus) para monitorear a periodistas, activistas y defensores de derechos humanos. Una investigación de este tipo debe ser independiente del gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas que, según se presume, también han comprado o utilizado el programa espía, e incluir a expertos de organizaciones académicas y de la sociedad civil, incluso, potencialmente, de países extranjeros. Mientras tanto, en toda investigación que se encuentre en curso deben respetarse los derechos de quienes son objeto de las acciones de vigilancia, lo que comprende su seguridad y privacidad.

En segundo lugar, respecto a la prevención de la vigilancia ilegal, los relatores recomendamos establecer un marco legal para proteger a personas de intromisiones arbitrarias o clandestinas en su privacidad, incluida la protección de las fuentes periodísticas conforme a los estándares internacionales sobre la materia. Es una deuda de la democracia mexicana establecer garantías y medidas de supervisión judicial de los organismos estatales implicados en vigilancia, dentro de los límites permisibles en una sociedad democrática. México debería considerar la posibilidad de crear un órgano independiente para supervisar de manera eficaz las tareas de vigilancia del Estado.

Al tiempo de no aprobar la Ley de Seguridad Interior, el gobierno podría iniciar un diálogo abierto y exhaustivo sobre el modelo de seguridad que necesita el país, reivindicando el rol de las agencias de seguridad civiles en el manejo de los problemas de seguridad pública. No deberían adoptarse leyes que menoscaben los poderes conferidos a las autoridades de acceso a la información o los estándares vinculados con el acceso a información sobre graves violaciones de derechos humanos. También constituye una buena práctica para la protección del periodismo adoptar leyes para proteger a las fuentes y a quienes denuncian irregularidades. Incluir a la sociedad civil en el proceso y tomar en cuenta los informes de los Relatores Especiales sobre el tema.

Finalmente, quiero mencionar, como una cuestión problemática, las legislaciones estatales que contienen figuras penales y civiles que frecuentemente son utilizadas contra periodistas y columnistas de medios de comunicación que denuncian corrupción o abusos de poder. Pese a que tanto a nivel federal como en diversos estados se han derogado un grupo de delitos que criminalizan expresiones legítimas, tales como el desacato, la difamación y otros que protegerían el honor de funcionarios o personas públicas, en los últimos años han proliferado los casos de demandas civiles por reclamaciones desproporcionadas contra periodistas y medios de comunicación. Este tipo de demandas también tienen un evidente efecto inhibitorio sobre el rol de control que cumple el periodismo frente al poder.

Respecto a este tema tan complejo, a nivel federal es recomendable derogar la Ley sobre Delitos de Imprenta de 1917 y reformar los códigos penales de las entidades federativas a fin de eliminar delitos que se apliquen para criminalizar la libertad de expresión, y abstenerse de usar otras disposiciones del derecho penal para castigar el ejercicio legítimo de la libertad de expresión. En forma simultánea, reformar los códigos civiles de las entidades federativas para garantizar la protección del honor a través de procedimientos civiles, estipulando límites y criterios de proporcionalidad para las sanciones, conforme a los estándares internacionales. 

¹ Informe conjunto del Relator Especial para la libertad de expresión de la CIDH y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión sobre su misión a México, 2017, párrafo 5.

² Ibidem, párrafo 6.

³ Ibidem, párrafo 6.

⁴ Principios para la regulación de la publicidad oficial, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, 2011: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/publicidad/PRINCIPIOS...

* Artículo publicado originalmente en IBERO, Revista de la Universidad Iberoamericana. Año X, número 60, febrero-marzo de 2019 (pp 4-9).

**Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República del Uruguay, cursó estudios de postgrado sobre libertad de expresión y ley penal en la misma universidad. Fue abogado de la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU), el sindicato de los periodistas de ese país, periodista en diversos medios de comunicación, consultor de organismos internacionales en temas de libertad de expresión y derecho a la información, abogado ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, integrante de diversas instancias nacionales de supervisión del cumplimiento de normas relacionadas con la libertad de expresión y el acceso a la información pública, redactor de diversas iniciativas legales a nivel nacional y regional, docente universitario y autor de numerosas publicaciones. Ha representado a víctimas de casos emblemáticos de interés público y derechos humanos en Uruguay y ante el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. En este campo se incluyen casos significativos ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) vinculados a la protección del derecho a la libertad de expresión. Actualmente es Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.