La Mtra. Sylvia Schmelkes del Valle, vicerrectora académica de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México, realizó el análisis ‘Las Reformas Educativas 2013 y 2019’, el cual presentó en ‘La encrucijada de la calidad educativa. Reformas educativas, los docentes y la calidad de la educación (2013-2019)’, foro de debate acerca de la derogada reforma educativa (2013-2018); organizado por la Vicerrectoría Académica, el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación (INIDE) y el Departamento de Educación, de la IBERO.

El estado que guarda la educación

Al iniciar su ponencia, dio a conocer el estado que guarda la educación. Dijo que, en cobertura, en 2015, 4.8 millones de niños, niñas y jóvenes entre los 3 y 17 años de edad no asistían a la escuela.

En permanencia, cada año abandonan la escuela: 84 mil estudiantes de primaria (antes de terminarla), 300 mil de secundaria y 700 mil de educación media superior; por lo que casi un millón 100 mil niños y jóvenes pierden la posibilidad de terminar su educación obligatoria cada año. 

En el caso de los aprendizajes, que tienen que ver con la calidad de la educación, las diversas pruebas aplicadas, nacionales e internacionales, dan datos muy consistentes para los diferentes niveles educativos, entre 2014 y 2018: seis de cada diez alumnos están por debajo del nivel suficiente en matemáticas, y cinco de cada diez alumnos en lenguaje y comunicación. Y en escuelas indígenas, ocho de cada diez niños se encuentran en el nivel insuficiente en ambos campos.

Uno de los problemas más importantes de la educación en México se encuentra en la equidad, pues no asiste a la escuela: el 80% de los hijos de jornaleros agrícolas migrantes, el 44% de los niños y niñas (NNAs) con alguna discapacidad, el 36% de los NNAs indígenas y el 36% de los NNAs que viven en zonas rurales.

La calidad de los aprendizajes también se encuentra desigualmente distribuida; que se correlaciona con: el nivel de ingresos de la familia de la cual se procede, el grado de marginación de la zona donde se vive, la escolaridad de los padres, el grado de ruralidad de la comunidad de residencia y la condición de habla de lengua indígena de los padres.

Y entre los grupos de niños, niñas y adolescentes excluidos de la educación están: quienes viven en condición de pobreza extrema, quienes trabajan, las y los indígenas, quienes tienen alguna discapacidad, quienes viven en localidades menores de dos mil 500 habitantes y quienes viven en zonas de alta marginación.

La reforma educativa de 2013

Respecto a la reforma educativa de 2013 en México, la Mtra. Schmelkes mencionó que en lo fundamental se propuso afectar condiciones que impedían el cambio educativo, para poder modificar los indicadores mencionados. En ese sentido, buscó recuperar la rectoría del Estado sobre la educación, particularmente frente a los grupos sindicales; establecer el mérito como mecanismo de selección, promoción, reconocimiento y permanencia en las plazas docentes; y el manejo transparente de esas plazas.

Esta reforma educativa manejó una teoría de cambio, relacionada con el servicio profesional docente, que decía que las y los docentes eran centrales para poder explicar el cambio educativo; que si había mejores docentes, éstos enseñarían mejor y por lo tanto habría mejores resultados de aprendizaje; que la evaluación permite seleccionar a los buenos maestros; y que la evaluación proporciona información para mejorar la formación de los docentes.

De  las piezas de esta teoría de cambio hay algunas evidencias de que sí llegan a las aulas los mejores maestros. Por ejemplo, un estudio de Rafael de Hoyos, del Banco Mundial, muestra que quienes resultan idóneos son los que tuvieron mejores resultados en el Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA) cuando terminaron la educación media superior, es decir, antes de entrar a la normal. Sin embargo, no hay evidencias de que la enseñanza mejora por esto, ni tampoco se puede demostrar que mejoran los aprendizajes de los alumnos.

En cuanto a la evaluación del desempeño al término del segundo año de docentes y técnicos docentes en educación básica: se cumplió con evaluar a casi todos los candidatos a maestros de nuevo ingreso, y a casi todos los directores y supervisores que fueron promovidos entre 2014 y 2018. En la evaluación a los dos años de quienes ingresaron por concurso, el 99.5% de ellos tuvieron resultados satisfactorios. También se pudo evaluar a una parte de los maestros en ejercicio, entre el 20 y el 30% de ellos.

Sin embargo, la Secretaría de Educación Pública (SEP) no utilizó la información generada por estas evaluaciones ni para mejorar la formación inicial docente, ni para operar un sistema congruente de formación continua. Tampoco puso en operación el Servicio de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE), que permitía utilizar esos resultados para dar asesoría directa in situ a los docentes; por lo que falló una pieza central de la teoría de cambio, la formación, y por ello no se pudo poner a prueba la teoría.

Otra cosa que incluyó la reforma educativa de 2013 fue otorgarle autonomía constitucional al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), y con esto se aumentaron sus atribuciones, una de ellas fue coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE). Esto derivó en que se fortaleciera el federalismo educativo, las capacidades de interpretación, de información y de evaluación en las entidades federativas; se produjera información estadística (en series de 15 años, a partir de 2002) con indicadores sobre la marcha del sistema educativo nacional.

También se evaluó todo el sistema educativo. En el caso de la evaluación de logro de los alumnos, se mejoró técnicamente y racionalizó, al dejar de hacerla todos los años, a todos los niños y en todos los grados; y pasar a evaluar los grados terminales de cada uno de los niveles de la educación básica. También se eliminaron las consecuencias de esta evaluación sobre los salarios e incentivos de los docentes.

Con la reforma del 2013 comenzó la evaluación de escuelas y planteles (que nunca antes se había hecho), en cuanto a su infraestructura, equipamiento, material didáctico, personal, gestión escolar, gestión del aprendizaje y convivencia. Esta evaluación midió el cumplimiento de las obligaciones del gobierno respecto a poner a disposición las condiciones de trabajo necesarias en las escuelas.

También se evaluaron programas y políticas. Estas evaluaciones profundas, fundamentan las directrices de política educativa. Al respecto, Schmelkes destacó: “Esto representó, desde mi punto de vista, una innovación que yo no me he encontrado en ninguna otra parte del mundo; que hubiera una institución autónoma que pudiera hacer recomendaciones de política educativa al gobierno que, si bien no eran vinculantes, sí eran públicas y tenían que ser respondidas públicamente. Sin embargo, hay que aceptar que hubo muy pocos efectos de estas directrices; y los efectos se dieron más en las entidades federativas, que en el nivel federal”.

Se elaboraron paquetes de directrices sobre diferentes temas: formación inicial y continua de docentes; atención educativa a hijos de jornaleros agrícolas; a niños y adolescentes indígenas; medidas para prevenir la deserción escolar en la educación media superior, y sobre educación multigrado. Las entidades federativas fueron muy receptivas de estas directrices; empero, tenían poco margen de maniobra, debido a un sistema extremadamente centralizado.

Asimismo, hubo implicaciones de la reforma educativa de 2013 en la SEP. Por ejemplo, se hizo por primera vez un Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE); se centralizó la nómina, y esto permitió transparentarla y ahorrar una enorme cantidad de recursos; se reformaron las normales, aunque esto se hizo en el penúltimo año del sexenio anterior; se estableció un sistema de gestión de la educación, que no operó nunca, pero supuestamente sí hay avances que se pueden poner en práctica.

Igualmente, se amplió la oferta de la educación media superior, pero una oferta empobrecida, porque fundamentalmente se hizo a través de los telebachilleratos; y se implementó un nuevo modelo educativo, definido en 2016 y que entró parcialmente en vigor en agosto de 2018, con cinco ejes: Escuela al Centro, Formación y desarrollo profesional docente, Inclusión y equidad, Gobernanza, y Nuevo currículum de la educación obligatoria.

Conclusiones sobre la reforma educativa de 2013

En conclusión, la reforma educativa de 2013: no alcanzó a observarse en los aprendizajes; no mejoró la formación continua; la equidad no se atendió, y sigue en pie la ley sociológica de que se beneficia más a los que de antemano están más beneficiados, y se deja de beneficiar o se excluye a los indígenas, a quienes asisten a escuelas multigrado y a los que asisten a telebachilleratos; y se disminuyó en 50% el presupuesto del Programa de Inclusión y Equidad Educativa (PIEE), que por cierto sigue disminuyendo a la fecha.

Debido a conflictos magisteriales, se mantuvieron zonas de excepción, donde ni siquiera se conocen cuáles son los niveles de aprendizaje de los alumnos, en estados como Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Michoacán, donde hay ausentismo docente, “y no es casual que sea en las zonas más pobres del país”.

Entre lo positivo de la reforma de 2013 está que concursaron mejores candidatos a docentes, e incluso mejoró la calidad de los candidatos conforme iban concursando; mejoraron los resultados de ingreso, promoción y permanencia; a lo largo de los años hubieron mejores resultados en la aplicación de las evaluaciones, lo que quiere decir que los maestros estaban haciendo un esfuerzo por prepararse mejor; mejoró de manera notable la infraestructura escolar, mas el programa Escuelas al Cien endeudó a futuro las posibilidades de seguir invirtiendo en infraestructura escolar.

Un caso excepcional fue el de las telesecundarias, que mostraron un incremento en el aprendizaje de los alumnos, que las ubicó al final del sexenio sin diferencia significativa respecto de las secundarias generales y de las secundarias técnicas, cosa que no ocurría a principios del sexenio anterior. Y también hubo mejora en algunos estados donde hubo intervenciones específicas y se hizo uso de las evaluaciones. “Es decir, este asunto del no avance en la educación es cierto, en general para el país; pero no es cierto, si consideramos estado por estado, y modalidad por modalidad”.

La reforma educativa de 2019

En cuanto a la reforma educativa de 2019, Schmelkes del Valle compartió algunas cosas que preocupan y otras que son esperanzadoras.

Preocupan: los retrocesos respecto de lo que de alguna manera se ganó con la reforma de 2013. Por ejemplo, las plazas automáticas saliendo de la normal ya se habían erradicado, pero ahora, los sindicatos tienen la facultad de revisar las listas o valoraciones que se hacen de los docentes para el ingreso al servicio profesional docente y para la promoción a plazas de directores y de supervisores.

Con esto se fortalece a los sindicatos que tienen prácticas corruptas, relacionadas justamente con el manejo de las plazas, y se abren las puertas a la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), un actor que participaba solamente por fuera mediante protestas, con las que lograba muchas cosas, pero que ahora va a participar revisando las valoraciones de los maestros para ingresar al servicio profesional docente. “Eso lo considero un gran retroceso”.

Otro retroceso es la centralización del sistema educativo nacional. Ciertamente no se avanzó en la descentralización en el sexenio anterior, y por eso justamente tocaba comenzar a favorecer la atención desde una autoridad educativa más cercana al acto educativo, que se podría haber hecho de manera diferenciada y selectiva, dejándole mayores atribuciones a aquellos estados que ya estaban en posibilidades de ir tomando decisiones.

Preocupa la falta de autonomía de las normales, cuyo plan de estudios todavía es una decisión totalmente federal; cuando algunas normales que son de muy alta calidad podrían cuando menos tener autonomía curricular. Además, con el otorgamiento de plazas automáticas cabe esperar que la calidad de la formación en las normales disminuya, porque ya no hay ninguna presión para que sea de buena calidad.

También preocupa la gratuidad indiscriminada, sobre todo en educación superior. Si se beneficia a quienes por razones económicas no pueden acceder a la educación superior, la gratuidad es positiva; pero si se beneficia a todos, incluyendo a quienes no tienen ningún problema para acceder a la educación superior, es regresiva.

Las becas universales, a donde se destina el 50% del presupuesto de la SEP que no es para nómina, pecan de lo mismo, porque “cuando una beca es universal, el efecto es regresivo, al beneficiar a aquellos que no lo requieren”.

Entre los aspectos esperanzadores, destacó: la inclusión de la educación inicial en la Constitución, como algo que debe atender el Estado; convertir a la equidad en un propósito explícito a nivel constitucional; precisar la necesidad de brindar educación para la conservación del medio ambiente, algo indispensable y de suma importancia ante la emergencia que supone atender el deterioro ambiental; hablar del derecho a la formación y actualización de los docentes; y considerar a la inclusión y a la interculturalidad como características definitorias del sistema educativo nacional.

Sin embargo, al analizar lo que pasa en las leyes secundarias (hasta el pasado 17 de septiembre de 2019), lo que se ve en ellas es que no se operacionaliza la educación inicial; la educación media superior está otra vez desdibujada, como lo estuvo en la Ley del Servicio Profesional Docente durante el sexenio anterior; la equidad prácticamente no se trata, y no aparece entre los principios del nuevo organismo llamado Comisión para la Mejora Continua de la Educación; tampoco aparecen la diversidad y la contextualización, cuya ausencia fue tan criticada en la reforma de 2013.

La población indígena prácticamente no se menciona; se confirma en estas leyes el excesivo centralismo; se entiende mal la rectoría del Estado, al abrir a los representantes sindicales la revisión de la valoración de los candidatos; no se dice nada acerca de cómo se evaluará a los maestros de educación indígena, lo que podría representar un retroceso porque ya se había logrado evaluar en el dominio de la lengua indígena a los candidatos a ser maestros de educación indígena, lo que permitía asegurar que el maestro llegaría a dar clases a una comunidad que hablara su misma lengua.

No hay reconocimientos a colectivos docentes, cuando hubiera sido una oportunidad reconocer que, si una escuela tiene la capacidad de mejorar, es el colectivo el responsable, no los maestros en lo individual; no se desarrolla el potencial de lo que pretendía ser el Servicio de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE) y desaparecen los asesores técnicos pedagógicos (ATP) de oficio, quienes podían operar la asesoría in situ a maestros y directivos, para mejorar su práctica docente y de gestión, a partir de los problemas específicos a los que se enfrentaban. 

Aunque las leyes secundarias sí reconocen maestrías y doctorados, cosa que se dejó de hacer en la reforma anterior cuando se eliminó la Beca Comisión para Estudios de Posgrado, y aunque ahora se reconocen de nuevo los posgrados, no se dice que deben ser de excelencia o estar en el padrón del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), lo que se presta “a la presencia de múltiples instituciones patito que ofrecen maestrías y doctorados de todo tipo”.

En las leyes secundarias también se habla de sanciones si no se cumple con lo que dicen las leyes ‘de acuerdo con a la normatividad aplicable’, pero esa normatividad aplicable no se conoce, “y si es la sindical, pues no hay ningún tipo de sanción posible”.

En el caso de la Ley del Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación, no solamente se perdió la autonomía constitucional del organismo que sustituye al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), sino que ni siquiera se respeta su carácter de instancia con autonomía técnica, que sí le otorga la Constitución, porque hay un consejo superior a la Junta de Gobierno, cuyo titular es el Secretario de Educación Pública. El énfasis de toda la ley sobre lo que ahora va a ser la Comisión para la Mejora Continua de la Educación es en cómo funcionan el Sistema y la Comisión, pero no en para qué son y qué deben de hacer.

En el presupuesto, donde realmente se reflejan las prioridades educativas nacionales: el peso otorgado a las becas representa el 50% del presupuesto (que no es para nómina); la Infraestructura escolar crece, pero mediante la atención directa de las comunidades, con todos los riesgos que ello puede significar; disminuye el presupuesto para escuelas normales y para la actualización docente; y disminuye el presupuesto para los programas de equidad.

Finalmente, la Mtra. Sylvia Schmelkes señaló que en las leyes secundarias: la equidad prácticamente no se trata; y estas leyes deberían reflejar la centralidad de los niños, niñas y adolescentes, y la importancia de la escuela o del plantel, porque ese es el lugar en donde tiene lugar el hecho educativo. “Lo primero, la centralidad de niños, niñas y adolescentes, se desdibuja; lo segundo, la centralidad de la escuela, está ausente”.

Por otro lado, las leyes deberían reflejar la intención de atender los principales problemas de la educación nacional, desde la educación inicial, y aunque se ve que el aprendizaje está presente, y los docentes, como sujeto central también, no están presentes aquellos insumos que permiten las condiciones para que la docencia y el aprendizaje puedan tener lugar, como son la infraestructura, el equipamiento y los materiales educativos, que son obligación directa del Estado.

Para concluir su exposición, la Vicerrectora de la IBERO dijo que lo importante es no caer en tres inercias:  la que conduce a evitar a toda costa los conflictos, para asegurar estabilidad política y por lo tanto a conceder a intereses creados; la que conduce a beneficiar más a quien más tiene o a quien más se hace escuchar; y la que conduce a privilegiar lo que más reditúa políticamente. “Lo importante sería asegurar lo que verdaderamente importa, que es el aprendizaje, con equidad, de los niños, las niñas y los adolescentes; el cumplimiento al derecho a una educación de calidad”.

Texto y foto: PEDRO RENDÓN/ICM