En México, el sexenio 2018–2024 inició con una iniciativa de reforma educativa que promovió la cancelación de la que se denominó la “evaluación punitiva” —término acuñado para referirse a la evaluación diseñada para el ingreso, la permanencia y promoción de los docentes de educación básica y media superior a partir del mérito.

La nueva reforma educativa, aprobada en mayo de 2019, no sólo canceló el Servicio Profesional Docente, la política de evaluación docente puesta en marcha a partir de la reforma educativa de 2013, sino que también mandató la desaparición de Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), acusado de ser el brazo ejecutor de una evaluación que, muchos de sus críticos, dijeron estigmatizó y maltrató a los docentes.

Con la desaparición del INEE —organismo creado en 2002 y que justo con la reforma de 2013 había adquirido autonomía constitucional— dejaron de publicarse estudios y de desarrollarse mediciones y un conjunto de evaluaciones que, con ajustes importantes, venían aplicándose para valorar los procesos, componentes y resultados del sistema educativo nacional, convirtiendo al Instituto en un referente regional.

En sustitución del INEE, se creó un organismo con autonomía técnica y de gestión, la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu), que absorbió algunas de las tareas que desarrollaba el instituto, como la de elaborar indicadores educativos y proponer lineamientos para la mejora de la educación, aunque con una mirada mucho más enfocada en la generación de documentos que sirvieran de apoyo a las escuelas, y ya no en la evaluación del sistema educativo nacional.

Si bien la falta de un organismo con atribuciones específicas para evaluar los distintos componentes, procesos y resultados del SEN fue un tema de gran preocupación para la comunidad de evaluadores e investigadores educativos desde el inicio de la administración, pues no quedaba claro si el nuevo organismo llevaría a cabo evaluaciones, dicha preocupación subió de nivel a partir de la pandemia por COVID-19, cuando se hizo evidente que millones de estudiantes no lograron tener acceso a una educación a distancia por la falta de conexión a internet o de un dispositivo inteligente para su uso exclusivo.

Aunque algunas estimaciones de organismos internacionales comenzaban a dar cuenta de la pérdida de aprendizajes que habría a partir de ello, calculada en más de un año académico, en el país no se contaba con información pública oficial sobre los aprendizajes —la información más reciente que se tenía provenía del levantamiento de Planea 2018—.

De hecho, hasta mediados del año 2023 en México no teníamos evaluaciones nacionales que revelaran el tamaño de la pérdida de aprendizajes ocasionada por la pandemia y cuando la información se hizo pública, la escala que utilizó para su presentación no permitía hacer comparaciones con las pruebas aplicadas en la administración anterior.

Qué política de evaluación educativa tenemos hoy en México, pasamos de contar con un conjunto amplio de dispositivos evaluativos que, aunque imperfectos, reconocían y reflejaban los avances, retos y la complejidad del fenómeno educativo, a enfrentar su cancelación y un vacío prolongado en el ámbito de la evaluación educativa.

Este vacío generó incertidumbre sobre el nuevo modelo que orientaría la evaluación educativa en el país y temores sobre la posible ausencia de participación en evaluaciones internacionales, como la prueba PISA a inicios de 2018.

Durante los diecisiete años de operación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), México se consolidó como un referente en innovación y diseño de dispositivos de evaluación educativa.

En su periodo autónomo, el INEE desarrolló una evaluación comprehensiva de los diversos componentes, procesos y resultados del sistema educativo nacional. Este organismo tuvo un papel crucial en la evaluación docente, validando instrumentos tanto para concursos de ingreso a la profesión docente como para evaluaciones de permanencia y promoción.

Asimismo, configuró el Plan Nacional de Evaluación de los Aprendizajes (Planea) a partir de los Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo (Excale) y la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE), desarrollados por el INEE y la SEP, respectivamente.

Entre 2014 y 2018, se aplicaron diversas pruebas estandarizadas en formatos censal y muestral, con representatividad nacional, estatal y regional, para los grados terminales de primaria, secundaria y educación media superior.

Además, el INEE implementó la Evaluación de las Condiciones para la Enseñanza y el Aprendizaje (ECEA), centrada en los recursos y procesos para el aprendizaje, evaluando el derecho “a” y “en” la educación. El conjunto de evaluaciones mencionadas, y las distintas evaluaciones de políticas educativas realizadas por el área de Directrices del propio INEE llevaron también a la emisión de recomendaciones de política pública (Martínez & Villarroel, en prensa).

Aunque la recopilación de información a través de la Estadística 911 sigue vigente, proporcionando indicadores educativos sobre las más de 260 mil escuelas del país, en esta administración hemos carecido de información oportuna sobre logros de aprendizaje y condiciones operativas de las escuelas.

Tampoco se han evaluado adecuadamente los principales programas e intervenciones de política educativa implementados. Recién en 2023 se publicó información sobre los logros de aprendizaje de los estudiantes mexicanos, pese a la crisis educativa provocada por la pandemia de COVID-19 y la anticipada pérdida de aprendizajes (Medina & Martínez, 2022; Medina & Martínez, 2023).

En la actual administración, no se llevaron a cabo evaluaciones sobre las condiciones de operación de las escuelas ni sobre los recursos y procesos para el aprendizaje.

Tampoco se realizaron, hasta muy tardíamente, pruebas de logro de aprendizajes para los grados terminales de educación básica y media superior comparables con los ejercicios realizados por el INEE, como las pruebas Planea.

Esta falta de evaluación ha dificultado medir los rezagos educativos generados por la pandemia de COVID-19. Además, no se continuó con la evaluación de programas y políticas educativas, un trabajo fundamental que realizaba el INEE y que estableció un precedente importante al complementar las evaluaciones del Coneval con evaluaciones de políticas específicas (Martínez & Villarroel, en prensa).

Cabe destacar que Mejoredu, al no contar con autonomía constitucional, ha tenido un menor protagonismo en la difusión de sus estudios, especialmente en las Evaluaciones Diagnósticas realizadas durante y después de la pandemia.

Esto podría deberse a un intento de no evidenciar los malos resultados obtenidos por los estudiantes tras casi dos años de desconexión de la escuela debido a la falta de acceso a internet o dispositivos adecuados para el aprendizaje remoto.

Durante los peores momentos de la crisis por COVID-19, México no contaba con información pública oficial sobre la pérdida de aprendizajes de los estudiantes, lo cual dificultó la respuesta educativa y la implementación de medidas de recuperación efectivas (Medina & Martínez, 2022; Medina & Martínez, 2023).

En 2022 Mejoredu hizo público su Modelo de evaluación diagnóstica, formativa e integral (MEDFI). En sintonía con el discurso de la SEP, en el MEDFI se señala que, con este, a diferencia de modelos de evaluación anteriores, se busca transformar la evaluación en una herramienta para la mejora continua de la educación, sin dañar la dignidad de estudiantes y docentes (Martínez, 2023).

La transición hacia un modelo de evaluación formativa, más que sumativa, también se hace patente en el nuevo Plan de estudios para la educación preescolar, primaria y secundaria de 2022 y el nuevo marco curricular para la educación media superior, que rige la operación de las escuelas de educación básica y media superior a partir del ciclo escolar 2023–2024.

Es cierto que el nuevo modelo de evaluación impulsado por Mejoredu, y delineado también en el nuevo plan de estudios 2022, recoge una preocupación vieja de quienes hacemos evaluación educativa, y es que esta abone a la mejora de la educación y no sólo se quede en señalamientos o en documentos de carácter más académico, o peor aún, que sirvan para hacer rankings y estigmatizar a las escuelas y a los estudiantes.

Con todo, también preocupa que, en una suerte de péndulo, se dejen de lado las evaluaciones de aprendizajes —y peor aún las evaluaciones del sistema— bajo el argumento de que son ejercicios neoliberales que resultan injustos y no permiten impulsar la mejora educativa.

La evaluación formativa y sumativa de los aprendizajes sigue y seguirá siendo un reto a nivel del aula y las escuelas, sobre todo a partir del trabajo por proyectos y campos formativos que establece la Nueva Escuela Mexicana (NEM).

Pero es importante recalcar que la evaluación estandarizada de aprendizajes y la de las escuelas y de políticas educativas no es una evaluación de estudiantes o de individuos, sino de lo que ocurre en el sistema mismo, de lo que se hace desde la política educativa. Se trata de un ejercicio de rendición de cuentas del sistema educativo nacional hacia la ciudadanía.

La falta de autonomía de Mejoredu no le ha permitido tomar decisiones sin la aprobación de la SEP ni hacer público el trabajo que realiza. Hay una gran secrecía/opacidad en todo lo referente al trabajo que realiza. Muestra de ello es que aunque el modelo de evaluación de Mejoredu refiere que habrá una evaluación integral diagnóstica, no solo de los aprendizajes, sino de las escuelas y las políticas, que algunos pensamos que quizá recogería parte de lo que se logró avanzar en los años del trabajo del INEE, eso sí, con ajustes varios y priorizando un esquema de evaluación formativa, hoy, a escasos meses de terminar el último año de esta administración, no se tiene conocimiento de si dicha evaluación existe, si se piloteó, si está en proceso de ser aplicada, etcétera.

La opacidad en materia de evaluación educativa ha sido tal, que hoy no sabemos incluso si México participará o no en la aplicación de la prueba PISA 2025, en tanto no se ha pagado la cuota para el pilotaje que debe realizarse a más tardar en el mes de septiembre de este año.

Cuál es el problema público identificado

El problema de política pública identificado es 1) la ausencia de una institución evaluadora como tal, que sea expedita y oportuna en la elaboración de informes que abonen a una mejor toma de decisiones y con ello a la garantía del derecho a una educación con calidad y a la rendición de cuentas educativa y 2) que dicha institución realice una evaluación de manera integral y sistemática sobre los avances en el cumplimiento de la garantía del derecho a la educación.

La evaluación educativa en México ha sido parcializada, estigmatizada y reducida, de vuelta, como comenzó hace poco más de veinte años, a una evaluación de aprendizajes, en el mejor de los casos. A partir de la información pública disponible en el portal de Mejoredu se puede afirmar que, con excepción de la evaluación diagnóstica, que constituye una prueba de logro de aprendizajes, no existen otros dispositivos de evaluación que evalúen, como antaño, los avances y/o resultados de otros componentes y procesos sistema del sistema educativo.

Este vacío de información institucional a nivel nacional no sólo compromete la capacidad de monitoreo de los resultados del sistema educativo en tiempo real, sino la evaluación integral y sistemática de la educación en México, y con ello la rendición de cuentas educativa.

La ausencia de un modelo integral impide la identificación precisa de áreas de mejora y el desarrollo de políticas educativas basadas en evidencia robusta y contextualizada. En resumen, la desaparición del INEE y la falta de un modelo integral de evaluación educativa representan dos aristas significativas del problema público identificado, que afectan la capacidad de México para evaluar y mejorar su sistema educativo de manera efectiva y transparente.

Necesitamos una política de evaluación para la mejora y rendición de cuentas educativa

En México, durante las últimas tres décadas, se han implementado diversos modelos de evaluación educativa bajo un enfoque de prueba y error. Es cierto que muchos de estos modelos se sustentaron en un paradigma tradicional que concibe el aprendizaje como un proceso lineal, en donde el estudiante acumula conocimientos y habilidades de manera progresiva, por tanto, la evaluación se enfocaba más en el producto final del aprendizaje, es decir, en la medición de los conocimientos y habilidades adquiridos por el estudiante al término de un periodo específico.

Sin embargo, en años recientes, ha emergido con mayor fuerza la propuesta de una evaluación formativa basada en un paradigma constructivista, que considera el aprendizaje como un proceso activo en el que el estudiante construye su propio conocimiento a partir de sus experiencias y reflexiones.

En este contexto, la evaluación se entiende más como un proceso de retroalimentación que ofrece información tanto al estudiante como al docente sobre los procesos de enseñanza y aprendizaje, facilitando así los ajustes necesarios para optimizar los resultados educativos.

Pero en una posición un tanto extrema, la administración que está por concluir ha estigmatizado a la evaluación educativa, sobre todo a la evaluación estandarizada de aprendizajes y a aquella pensada para la permanencia y promoción docente. Por lo que varios documentos de política hoy señalan que la evaluación formativa es prácticamente la única vía para mejorar la educación, lo que ha minimizado la importancia de la evaluación estandarizada a gran escala, considerándola incluso como un ejercicio de escaso valor que estigmatiza a los estudiantes.

Cabe señalar que ambos enfoques, el tradicional y el constructivista, no son intrínsecamente antagónicos, por lo que no se sugiere optar por uno u otro, sino, por el contrario, apostar por el desarrollo de un sistema integral de evaluación que combine ambas posturas y sirva tanto para fines formativos como sumativos.

La mejora de la desigualdad e inequidad educativas en nuestro país requiere de una inversión fuerte y sostenida en nuestro sistema educativo, a través de políticas educativas integrales, articuladas y coherentes, que privilegien el trabajo entre distintas áreas del sistema educativo y otras dependencias de gobierno, en lo que Cejudo y Michel (2016) denominan “coherencia de políticas”, lo que a su vez, implica un sistema integral de evaluación para la mejora educativa y la rendición de cuentas.

En dicho sistema se puede incluir un dimensión formativa, que permita que los individuos y organizaciones (docentes y dependencias públicas evaluadas) aprendan, a través de tableros de indicadores, mediante sistemas de monitoreo, en el caso de la evaluación de políticas y programas, por ejemplo, pero también a partir de una evaluación sumativa que involucre las distintas etapas del ciclo de políticas públicas tal como lo hacía la evaluación de políticas del INEE, utilizando la Metodología del Marco Lógico, que también utiliza el Coneval para la evaluación de programas, pero en una dimensión más amplia, donde la unidad de análisis eran las intervenciones de política por eje problemático o grupo de atención (como por ejemplo, la atención educativa de la niñez indígena, las escuelas multigrado, el problema de retención escolar de las y los jóvenes en la educación media superior, etcétera) (Martínez & Villarroel, en prensa).

Dicho sistema debe incluir como núcleo básico la evaluación de aprendizajes, entendiendo que estos son resultado de un complejo conjunto de factores familiares, escolares y de contexto, en los que a veces la política educativa es insuficiente para cambiar las condiciones, por lo que los cambios en los puntajes de los estudiantes no pueden verse en el corto plazo si no existen políticas sostenidas y coherentes. La evaluación no es la culpable de que no haya cambios, solo es el instrumento que da cuenta de cómo va el sistema. Para que haya cambios se necesita de mucha voluntad política, de presupuestos y de un proyecto de política educativa articulado, integral, coherente y sostenido en el tiempo.

Sin duda, más que desaparecer a Mejoredu, como se propuso en una parte del Plan C, que fue la última iniciativa que el presidente envió al congreso, se requiere fortalecerlo y dotarlo de más autonomía, para que pueda emprender un trabajo nuevo en materia de evaluación para la mejora educativa y la rendición de cuentas del estado que guarda el sistema educativo a la nación. Las cifras deben ser confiables y la ciudadanía tiene derecho a saber cómo se está avanzando en cumplimiento de la garantía del derecho a una educación de calidad con equidad.

Necesitamos una instancia en la que participen diversos actores, en la conformación de los cuerpos colegiados que determinarán cómo se debe llevar a cabo la evaluación, desde maestras y maestros, organizaciones de la sociedad civil y académicos expertos en la elaboración de ítems, currículo, evaluaciones.

La educación no puede estar en manos de ideólogos de un lado o de otro, sino de personas que han dedicado su vida al estudio de la pedagogía, la evaluación, el estudio de la didáctica, el currículo, la psicometría; en el caso del análisis de la política educativa, se requieren expertos en el análisis de presupuestos, políticas públicas, política educativa.

Buenas prácticas o de quién podemos aprender

Ejemplos para construir dicha instancia hay muchos. La experiencia del pro- pio INEE, el Coneval, el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (Ceneval) y de diversos organismos de la sociedad civil que han emprendido labores de investigación y evaluación educativas. Afortunadamente también existe un grupo amplio de investigadores a los que se puede acudir, tanto funcionarios que trabajan en Coneval como en Mejoredu o que fueron parte del INEE y que estarían dispuestos a participar en la construcción de un modelo de evaluación educativa de los distintos componentes, procesos y resultados.

La sugerencia es que el grupo sea plural y que en el diseño del nuevo Mejoredu se recojan distintas miradas de cómo podría ser el mejor sistema de evaluación, atendiendo los principios de validez, fiabilidad, transparencia, utilidad, integralidad, equidad, rendición de cuentas, contextualización y sostenibilidad.

Se puede convocar a los integrantes del Consejo Mexicano de Investigación Educativa (COMIE) del área de evaluación educativa y de política y gestión educativa, expertos en distintas líneas de evaluación educativa, desde currículo, docentes, escuelas, aprendizajes, programas, políticas, etcétera, además de organizaciones como la Academia Nacional de Evaluadores de México (ACEVAL) que han avanzado en el diseño de metodologías para la evaluación de programas sociales, incluidos los educativos.

La implementación de la evaluación estuvo a cargo de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente, órgano desconcentrado de Secretaría de Educación Pública (SEP), las autoridades educativas de los estados, y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educa- ción (INEE). A este último le correspondía revisar y aprobar los instrumentos de evaluación que presentaba la CNSPD, así como supervisar los procesos de evaluación en las entidades federativas.

Referencias:

1. Cejudo, G. M. & Michel, C. L. (2016). Coherencia y políticas públicas: Metas, instrumentos y poblaciones objetivo. Gestión y Política Pública, vol. XXV, núm. 1, enero-junio, 2016
2. Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu). (2022). Modelo de evaluación diagnóstica, formativa e integral. La evaluación al servicio de la mejora continua de la educación. Mejoredu. https://www.mejoredu. gob.mx/images/publicaciones/Modelo_de_ Evaluacion.pdf
3. Martínez, A. (2023, 30 de agosto). Retos de la evaluación educativa en México: la falsa dicotomía entre lo sumativo y lo formativo”. Revista Este país. https://estepais.com/tendencias _y_opiniones/retos-evaluacion-educativa-mexico-falsa-dicotomia-sumativo-formativo/
4. Martínez, A. (2023, 1 de julio). La evaluación de las políticas educativas en México: Recuento del trabajo del Coneval y el INEE. Apunte de política N°39, Faro Educativo. Departamento de Educación, Universidad Iberoamericana Ciudad de México. https://faroeducativo.ibero. mx/wp-content/uploads/2023/07/Apuntes-de-politica-39.pdf
5. Martínez, A. (2022). “100 años de la SEP: ¿En dónde estamos hoy? ¿Qué tan necesaria es la evaluación de políticas? En Treviño, E. y Cabrera, D. (coords.). Cien años de la Secretaría de Educación Pública. Diálogos desde el presente. Universidad Veracruzana/Editorial Balam
6. Miranda, F. & Martínez, A. (coords.) (2022). Políticas, reformas y evaluación educativas en México América Latina: Balance y alternativas para el futuro. CDMX: Universidad Iberoamericana
7. Martínez, A. & Villarroel, M. L. (en prensa). “Evaluación de las Políticas Educativas. El Trabajo del CONEVAL y el INEE”, en Málaga, S. G. (coord.). Política y políticas educativas. La producción científica a debate. COMIE.
8. Medina, L. & Martínez, A. (2023, 13 de diciembre). La pandemia y su impacto negativo en el aprendizaje: todos los caminos apuntan a Roma. Blog educativo “Distancia por tiempos” revista Nexos. https://educacion.nexos.com. mx/author/luis-medina-gual/
9. Medina, L. & Martínez, A. (2022, 30 de noviembre). Pandemia y pérdida de aprendizajes: qué nos dice la evaluación realizada por la Ibero. Blog educativo “Distancia por tiempos” revista Nexos.https://educacion.nexos.com.mx/pandemia-y-perdida-de-aprendizajes-que-no...